Skip to content

Hubungan Keagenan antara Kepala Daerah dan Kepala SKPD ~ Anggaran SKPD

November 26, 2012

Hubungan keagenan di pemerintahan daerah memang unik. Selain tidak terdapat kontrak yang eksplisit dan lengkap antara prinsipal dan agen, juga tidak terdapat sistem reward and punishment yang memadai. Itulah sebabnya mengapa kemudian bentuk hubungan kontrak di pemerintahan disebut incomplete contract.

Tulisan Abdul Halim dan Syukriy Abdullah (2006) menjelaskan bagaimana hubungan keagenan di pemerintahan daerah dalam konteks penganggaran dan akuntansi. Secara singkat dapat dikatakan bahwa hubungan keagenan di pemerintahan daerah mencakup hubungan DPRD-kepala daerah, kepala daerah-pemilih (masyarakat), DPRD-pemilih, dan kepala daerah-kepala SKPD. Tulisan ini mencoba menguraikan tentang hubungan kepala daerah-kepala SKPD, karena hubungan ini bersifat unik disebabkan adanya perbedaan sistem dalam pemilihan kepala daerah dengan sistem dalam penetapan kepala SKPD.

Kepala daerah dipilih oleh pemilih secara langsung melalui mekanisme pemilihan umum (Pemilu). Pelantikan kepala daerah oleh Menteri Dalam Negeri (untuk Gubernur) atau Gubernur (untuk Bupati/Walikota)  dilakukan setelah calon kepala daerah dinyatakan sebagai pemenang Pemilu oleh panitia Pemilu (KPUD atau KIP). Sekali kepala daerah dilantik, maka sang kepala daerah terikat dengan peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang hak, kedudukan, dan kewajiban kepala daerah yang bersangkutan, seperti UU No.32/2004 tentang Pemerintahan Daerah.

Keterikatan kepala daerah dengan peraturan perundang-undangan merupakan bentuk dari “kontrak” (contract) dari persepktif keagenan. Pemerintah selaku prinsipal “memaksa” kepala daerah untuk mematuhi aturan main yang berlaku di pemerintahan, yang diatur dalam UU dan PP, dengan sifat keotonomian yang diatur secara “luas, namun terbatas”. Kewenangan kepala daerah untuk mengatur dan mengurus “wilayah kekuasaan”-nya diatur dengan PP No.38/2007 (urusan daerah), PP No.41/2007 (organisasi perangkat daerah), dan PP No.58/2005 (pengelolaan keuangan daerah). Ketiga PP ini menjadi landasan praktik pelaksanaan daerah dalam bingkai sistem NKRI.

Berdasarkan ketiga PP tersebut, kepala daerah kemudian menyusun rancangan peraturan daerah (qanun untuk Aceh) tentang urusan daerah, organisasi perangkat daerah (OPD), dan pokok-pokok pengelolaan keuangan daerah. Penetapan perda/qanun tersebut bersama-sama dengan DPRD menunjukkan adanya “kontrak” antara kepala daerah dengan DPRD. Secara kelembagaan, DPRD merupakan representasi rakyat/pemilih, yang mendelegasikan kekuasaannya sebagai the ultimate principals kepada anggota DPRD yang dipilih melalui Pemilu. Dalam hal ini, kepala daerah adalah agent bagi DPRD (atau DPRD adalah principal bagi kepala daerah) dan DPRD adalah agent bagi pemilih (voters).

Dalam rangka melaksanakan kewenangannya, kepala daerah dibantu oleh OPD yang disebut satuan kerja perangkat daerah (SKPD). Dengan kata lain, kepala daerah mendelegasikan kewenangannya kepada kepala SKPD yang menjadi aparaturnya, yang secara legal formal dinyatakan dalam bentuk peraturan kepala daerah tentang rincian tugas pokok dan fungsi (Tupoksi) SKPd. Di Aceh digunakan sebutan SKPA  (satuan kerja perangkat Aceh untuk SKPD di pemerintah daerah provinsi Aceh) dan SKPK (satuan kerja perangkat kabupaten/kota) untuk SKPD di kabupaten/kota. Setiap SKPA/SKPK dipimpin oleh seorang kepala SKPA/SKPD, yang dalam konteks pengelolaan keuangan daerah disebut pengguna anggaran (PA) dan pengguna barang (PB).

Hubungan keagenan antara kepala daerah dengan kepala SKPD dapat dilihat dari “jaring kontrak” berikut ini:

  • Kepala SKPD diangkat dan diberhentikan oleh kepala daerah.
  • Usulan anggaran SKPD diajukan kepala kepala daerah dan kepala daerah yang akan memberikan persetujuan.
  • Pertanggungjawaban kepala SKPD atas anggaran dan barang yang telah digunakannya selama satu tahun anggaran disampaikan kepada kepala daerah (melalui sekretaris daerah selaku koordinator pengelolaan keuangan daerah).
  • Melalui inspektorat daerah, kepala daerah “mengawasi” kepala SKPD untuk memperoleh jaminan bahwa keepala SKPD melaksanakan tugas pokok dan fungsinya berdasarkan anggaran yang telah ditetapkan dalam rangka mencapai target-target visi dan misi kepala daerah.
  • Secara berjenjang, kebutuhan dan eksistensi diri kepala SKPD tergantung pada “restu” kepala daerah, termasuk dalam hal promosi dan mutasi, baik di dalam maupun ke luar daerah.

Namun demikian, meskipun kepala SKPD adalah agent bagi kepala daerah, mengontrol sikap dan tindakan kepala SKPD tidak sepenuhnya bisa dilakukan oleh kepala daerah. Perbedaan mendasar bahwa kepala daerah adalah jabatan politik (yang terbatas waktunya dan incumbent hanya boleh menjabat sekali lagi pada posisi yang sama, jika terpilih lagi dalam pemilukada) dan kepala SKPD adalah jabaran struktural-birokratik, selalu menghadirkan dinamika hubungan yang dinamis-fluktuatif, tidak konstan-stabil sepanjang waktu. Reserved kepala SKPD yang berpandangan bahwa “siapapun kepala daerah, saya tetap birokrat (dan mungkin juga tetap menjadi pejabat daerah)” menjadi hambatan bagi kepala daerah untuk “memaksa” kepala SKPD mengikuti kemauan/keinginan kepala daerah.

Keharmonisan hubungan kepala daerah dengan kepala SKPD sangat dipengaruhi oleh kekuasaan yang dimiliki oleh Sekretaris Daerah (Sekda) sebagai “mediator” sekaligus selaku “koordinator” antar-SKPD. Sekda adalah pejabat tertinggi dalam birokrasi daerah. Posisi Sekda sangat kuat karena memiliki kewenangan untuk menilai kelayakan aparatur daerah dalam menduduki jabatan struktural/eselon, sementara pengangkatan dan pemberhentian kepala tidak serta merta bisa dilakukan oleh kepala daerah.

Masalah Keagenan dalam Penganggaran di SKPD

William H. Niskanen (1971, dalam Blais dan Dion, 1990) menyatakan bahwa agency (satuan kerja di pemerintahan) memiliki kecenderungan untuk memaksimalkan alokasi anggaran pengeluarannya. Alokasi anggaran yang besar akan memudahkan agency (SKPD dalam konteks pemerintahan daerah di Indonesia) dalam melaksanakan tugas dan fungsinya karena memberi keleluasaan untuk membuat “kebijakan” dalam membiayai program dan kegiatannya. Namun, maksimalisasi anggaran oleh SKPD ini berimplikasi pada berkurangnya alokasi anggaran untuk SKPD yang lain, yang mungkin lebih membutuhkan alokasi tersebut, karena adanya keterbatasan dalam sumberdaya (budget constraints) yang dimiliki pemerintah daerah.

Berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia, SKPD hanya menganggarkan pendapatan dan belanja, meskipun komponen anggaran daerah juga meliputi pembiayaan. Penganggaran pendapatan dan belanja SKPD memiliki persoalan keagenan, yang pada prinsipnya bersumber dari adanya asimetri informasi antara kepala SKPD dengan kepala daerah. Masalah keagenan ini juga terkait dengan penerapan konsep penganggaran partisipatif (participatory budgeting) di pemerintahan daerah, yakni ketika kepala SKPD selaku pengguna anggaran dilibatkan dalam proses penyusunan APBD melalui penyusunan RKA  (Rencana Kerja dan Anggaran) SKPD.

Ketika menganggarkan pendapatan dalam RKA-SKPD (secara teknis menggunakan formulir RKA-SKPD 1), kepala SKPD cenderung menentukan target di bawah potensi pendapatan yang sebenarnya. Selisih antara potensi pendapatan yang sesungguhnya dengan target pendapatan yang diusulkan oleh kepala SKPD disebut senjangan atau kesenjangan anggaran (budget slack). Slack ini dapat dijadikan sebagai proxy atau pengukuran untuk masalah keagenan dalam penganggaran pendapatan karena mencerminkan asimetri informasi antara kepala SKPD selaku pengguna anggaran dengan kepala daerah selaku “pemilik anggaran”. Seandainya informasi yang dimiliki kepala SKPD dan kepala daerah simteris, maka anggaran atau target pendapatan yang harus dicapai oleh kepala SKPD sama dengan potensi yang sesungguhnya.

Di sini lain, ketika menganggarkan belanja dalam RKA SKPD (secara teknis menggunakan formulir RKA-SKPD 2), kepala SKPD cenderung menentukan kebutuhan dana di atas kebutuhan yang sesungguhnya. Dalam bahasa lain, kepala SKPD lebih menyukai jumlah alokasi yang melebihi real costs saat anggaran tersebut disusun. Perilaku menggelembungkan (mark-up) terhadap anggaran belanja ini menggambarkan praktik maximizing the budget, seperti ditengarai oleh Niskanen pada tahun 1971. Selisih antara kebutuhan riil atau sesuai harga berlaku di pasar dengan jumlah belanja yang dianggarkan merupakan budget slack dalam anggaran belanja, yang mencerminkan terjadinya asimetri informasi antara kepala SKPD (selaku pengusul anggaran) dengan kepala daerah (selaku pemilik anggaran).

Budget slack (senjangan anggaran) berbeda dengan budget variances (selisih anggaran). Perbedaan keduanya dapat dilihat pada tulisan lain dalam blog ini: Varians Anggaran Pendapatan dan Varians Belanja Daerah ~ Sebuah Pengantar (Tautan di sini).
——————————-
Referensi

Blais, André and Stéphane Dion. 1990.  Are Bureaucrats Budget Maximizers? The Niskanen Model & Its Critics. Polity 22,4 (Summer): 655-674.

Halim, Abdul dan Syukriy Abdullah. 2006. Hubungan dan masalah keagenan di pemerintahan daerah: Sebuah peluang penelitian anggaran dan akuntansi. Jurnal Akuntansi Pemerintah 2(1): 53-64. (Tautan di sini)

———————————-

Tulisan Terkait

Berikut beberapa tulisan terkait masalah keagenan di pemerintahan daerah di Indonesia:

  1. Pemerintah, Abdi ataukah Agen? (Tautan di sini).
  2. Ahmad Elqorni. Mengenal Teori Keagenan. (Tautan di sini).
  3. Rhumy Ghulam. Agency Theory dalam Sektor Publik di Indonesia. (Tautan di sini).
  4. Fathony, Adi Dicka. 2011. Pengaruh Pendapatan Asli Daerah, Sisa Lebih Perhitungan Anggaran dan Dana Alokasi Umum terhadap Perilaku Oportunistik Penyusun Anggaran (Studi Kasus Kabupaten/Kota di Provinsi Jawa Tengah). Skripsi Fakultas Ekonomi  Universitas Diponegoro. (Tautan di sini).
  5. Pungky Ardhani – Pengaruh Pertumbuhan Ekonomi, Pendapatan Asli Daerah, Dana Alokasi Umum, dan Dana Alokasi Khusus terhadap Pengalokasian Anggaran Belanja Modal (Studi Pada Pemerintah Kabupaten/Kota di Jawa Tengah). (Tautan di sini).
  6. Darwanto dan Yulia Yustikasari. 2007. Pengaruh Pertumbuhan Ekonomi, Pendapatan Asli Daerah, dan Dana Alokasi Umum terhadap Pengalokasian Anggaran Belanja Modal. Makalah pada Simposium Nasional Akuntansi X 26-28 Juli 2007. (Tautan di sini).
  7. Amiruddin Zul Hilmi dan Dwi Martani. Analisis Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Tingkat Pengungkapan Laporan Keuangan Pemerintah Provinsi. (Tautan di sini).
  8. Nurul latifah P. 2010. Adakah Perilaku Oportunistik dalam Aplikasi Agency Theory di sektor Publik? Fokus Ekonomi 5(2): 85-94. (Tautan di sini).
  9. Ardhini & Hj. Rr. Sri Handayani. Pengaruh Rasio Keuangan Daerah terhadap Belanja Modal Untuk Pelayanan Publik dalam Perspektif Teori Keagenan  (Studi Pada Kabupaten dan  Kota di Jawa Tengah). (Tautan di sini).
4 Komentar leave one →
  1. Desember 1, 2012 3:18 pm

    Sang prinsipal “menekan”, maka sang agen dapat “berkelit”. Tanpa pembinaan yang berhasil, sang agen bahkan bisa “nyokot” ya om.

    Jadi solusinya bagaimanakah om?

  2. Desember 8, 2012 7:40 am

    ~ @Pak Rusman ~ http://swamandiri.wordpress.com/
    Sang agent selalu “mengintip” kelemahannya prinsipalnya, boss… Hehehehe

  3. Desember 24, 2012 4:53 pm

    Kacaunya kalau sang agen dan sang prinsipal kongkalikong…. Kasihan voter/raKyat

  4. citra dewi permalink
    Oktober 7, 2013 2:48 pm

    sudah menjadi sesuatu yang lumrah bila principal baru akan membawa gerbong yang baru yang berisi agent-agent baru, suasana pun terasa berbeda, syukur-syukur program dan kegiatan yang telah dirumuskan agent terdahulu diteruskan oleh agent yang baru, namun sering x tidak demikian, di penghujung tahun anggaran dengan memanfaatkan moment perubahan bermunculan lah program dan kegiatan baru yang merupakan buah fikir dari agent-agent yang baru,moga semua bukan sekedar “begini cara ku” tapi ini dari ku untuk yang lebih baik lagi dan aku akan mempertanggungjawabkan nya kepada mu “rakyatku”

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

%d blogger menyukai ini: