Skip to content

Membongkar Ortodoksi Bantuan Keuangan Melalui ADD

Agustus 18, 2008

Oleh: Sunaji Zamroni (IRE Yogyakarta)

Arena politik anggaran daerah yang “menggemaskan” terus menerus dipertontonkan negara. Setidaknya melalui ayat 3 Pasal 212 UU No 32/2004 (pengganti UU No 22/1999), pemerintah daerah diberi ruang luas untuk melakukan kebijakan politik anggaran kepada desa. Keleluasaan pemerintah daerah (kabupaten) dalam penganggaran kepada desa, bisa dibaca mengalami stagnasi terhadap UU No 22/1999. Meskipun ada kemajuan redaksional dalam menguraikan sumber pendapatan desa (perhatikan Pasal 212 ayat 3 poin c UU No 32/2004), tetap saja memunculkan kesan menyerahkan “nasib keuangan desa” kepada pemerintah daerah/kabupaten. Dalam konteks pengertian yang masih normatif ini, perubahan redaksional “sumber PADes antara lain bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh kabupaten/kota”, belum tentu menjamin pemerintah daerah/kabupaten mengimplementasikan secara utuh. Justru teks undang-undang yang implisit ini, menjadi celah konstitusional bagi bekerjanya mesin politik anggaran di daerah.

Eksperimentasi relasi keuangan desa dengan pemerintah daerah/kabupaten selama kurun 4 tahun terakhir, mengindikasikan masih dominannya kabupaten dalam menafsirkan keuangan desa. Desa oleh kabupaten masih dipersepsikan sebagai domain kekuasaan politiknya. Maka konstruksi relasi keuangan kabupaten kepada desa adalah bantuan keuangan, sebagai implikasi kebaikan hati kabupaten kepada desa. Konstruksi pemikiran ini berkeyakinan bahwa desa belum bisa mandiri, memiliki keterbatasan SDM, serta lemah dalam pengelolaan keuangan. Pilihan kebijakan keuangan kepada desa melalui kerangka pemikiran seperti ini adalah state oriented (kepentingan politik kabupaten), bukan mempertimbangkan keleluasaan dan kesejahteraan warga desa (society oriented). Implikasi kebijakan yang state oriented inilah, dalam konteks relasi keuangan kabupaten dengan desa selalu memunculkan karakter bantuan. Karakter bantuan keuangan seperti ini dalam konteks desentralisasi desa merupakan manifes dari ortodoksi kebijakan di bidang keuangan. Pertanyaannya adalah mekanisme relasi keuangan kabupaten dengan desa seperti apa yang dapat membongkar ortodoksi bantuan keuangan?

Dari Ortodoksi Menuju Desentralisasi Keuangan

Menurut perpektif Grindle dan Thomas (1991:96), dalam memformulasikan suatu kebijakan salah satu pertimbangan yang paling diperhatikan adalah sejauh mana kebijakan tersebut berimplikasi kepada pihak penyusun dan pelaksana kebijakan (bureaucratic implication). Jika suatu kebijakan tersebut akan berdampak negatif bagi birokrasi, maka kebijakan tersebut akan ditinggalkan dan memilih yang lain. Demikian halnya ketika kita membaca kebijakan transfer keuangan dari kabupaten kepada desa. Melalui persepsi bahwa desa adalah domain kekuasaan politik kabupaten, maka kebijakan transfer keuangan kepada desa dilakukan sejauh birokrasi kabupaten masih bisa menerima aspek positifnya. Aspek positif ini jelas dikonstruksi sendiri oleh mereka, sehingga regulasi seperti apa pun selama tidak eksplisit membatasi ruang gerak kabupaten, maka yang muncul adalah ortodoksi bantuan keuangan kepada desa.

Bantuan keuangan kepada desa menjelma sebagai ortodoksi kebijakan transfer keuangan, merupakan dampak dari konstruksi sistem otonomi bertingkat yang mewarisi sistem kolonialis Belanda, (AAGN Ari Dwipayana, 2004:5). Hierarkhi sistem pemerintah pusat, propinsi, kabupaten/distrik, kecamataan/subdistrik dan desa, berimplikasi pada dominannya unit pemerintahan di atas terhadap unit di bawahnya. Sehingga lambannya gerak desentra-lisasi desa dalam membongkar ortodoksi kabupaten selama kurun 4 tahun terakhir, karena rasionalisasi di atas. Bahkan secara jelas, Hans Altlov (2003:56) mendeskripsikan tabiat negara yang mewarisi watak kolonialis dalam “mengerjai” elit lokal desa ketika proyek besar revolusi hijau dijalankan pada kurun tahun 1972-1973. Kultur negara seperti ini yang semestinya kita bongkar, dan kampanye desentralisasi keuangan desa bisa menjadi pintu masuk membongkar ortodoksi-ortodoksi kebijakan kabupaten kepada desa.

Kampanye desentralisasi keuangan desa yang banyak disuarakan, bisa dimaknai sebagai momentum untuk menata keuangan yang ada di desa. Momentum ini menyiratkan makna bahwa apa yang sedang terjadi di ranah desa tersebut adalah sebuah proses, (Maryunani, dkk., 2002:30). Sebagai sebuah proses, maka desentralisasi desa bagi pemerintah desa dan seluruh stakeholders yang ada harus dimaknai untuk berkonsolidasi dan membangun kesadaran masyarakat agar mampu untuk mandiri (berotonomi). Konsolidasi intensif ini ditandai oleh adanya penataan kelembagaan demokrasi desa dan inventarisasi potensi-potensi desa. Penataan kelembagaan dan inventarisasi potensi desa, bermakna strategis dalam konteks menjemput desentralisasi keuangan yang diberikan oleh pemerintah kabupaten. Konskuensi dari desentralisasi keuangan ini bagi pemerintah desa, harus mau serta mampu mengelola keuangan desanya secara transparan, partisipatif dan akuntabel.

Pembahasan tentang de-sentralisasi keuangan desa, pada dasarnya menyoal seputar kapasitas keuangan yang dimiliki oleh suatu desa. Termasuk dalam uraian ini adalah sumber-sumber keuangan itu dari mana, alokasinya untuk apa, pengelolaannya seperti apa serta kontrol maupun pertanggungjawabannya ba-gaimana. Dalam konteks desentralisasi keuangan ter-sebut, tujuan transfer keuangan yang ingin dicapai adalah mengurangi kesenjangan fiskal (fiscal gap) yang terjadi antar desa, baik dalam konteks pemenuhan fasilitas pelayanan publik maupun penyediaan infrastruktur yang mendorong peningkatan pendapatan perkapita masya-rakat desa. Tujuan transfer keuangan ini akan cepat terealisir, jika keleluasaan (discretion) diberikan kepada desa. Keleluasaan desa bisa mewujud kalau kemampuan keuangan desa yang dimiliki kuat, dan dalam realitasnya harus ditopang oleh pemerintahan di atasnya (peme-rintah kabupaten). Bentuk penguatan pemerintah kabupaten terhadap kemampuan keuangan desa adalah melalui transfer keuangan ke desa. Transfer keuangan yang mencerminkan desentralisasi keuangan dan keleluasaan desa tersebut adalah formu-asi perimbangan dana dalam bentuk alokasi dana desa (ADD).

Desentralisasi keuangan desa yang di dalamnya memakai mekanisme ADD, jika disepakati secara partisipatif melibatkan desa, menurut penulis akan mampu membongkar ortodoksi kebijakan bantuan keuangan desa yang sarat dengan makna dominasi dan melestarikan warisan kolonialis Belanda. Kekuatan mekanisme ADD terletak pada aspek keadilan dan pemerataan, yang oleh Maryunani dan kawan-kawan (2002) diterjemahkan sebagai alokasi dana minimum (ADM) dan alokasi dana variabel (ADV). Selain itu, konsepsi ADD yang memberikan keleluasaan (descreation) kepada desa, dapat memutus rantai dominasi kabupaten dalam pengelolaan keuangan desa. Tentu tiga aspek tersebut harus menjadi prasyarat dasar dalam menyusun formulasi ADD, karena ketiadaan makna adil, merata dan leluasa akan menjadikan formulasi ADD hanya sebatas jargon politik anggaran. Implikasinya sama dengan mekanisme bantuan keuangan desa, yang tidak bisa menjawab kesenjangan fasilitas pelayanan publik dan sentralisasi pembangunan desa.

Desentralisasi Keuangan Desa yang Bias Persepsi

Tidak semua pemerintah kabupaten di Indonesia, dalam mengimplementasikan kebijakan desentralisasi keuangan desa dalam bentuk formulasi ADD. Artinya, implementasi perimbangan keuangan kabupaten-desa masih banyak diformulasikan dalam semangat sentralisme kabupaten. Fakta ini tidak terlepas dari interest politik elit pemerintahan kabupaten dan juga determinasi dari persepsi yang mereka konstruksikan terhadap makna desentralisasi desa. Sebagian besar dari birokrasi pemerintah kabupaten di Indonesia, mempersepsi bahwa otonomi desa sebagai sebuah konsep yang ideal (normatif) telah tuntas difahami. Sehingga otonomi desa telah bekerja sebagai norma dalam bernegara atau bermasyarakat. Persepsi seperti inilah yang kemudian menuntun paradigma pemerintah kabupaten dalam memandang desa sebagai domain kekuasaannya. Oleh karenanya, secara sepihak pemerintah kabupaten berkuasa merumuskan instrumen hukum (Perda, Keputusan Bupati) untuk mengatur dan mengontrol keuangan desa agar dapat dikategorikan otonom seperti yang mereka kehendaki.

Pada konteks persepsi seperti di atas, banyak eksperimentasi telah dilakukan oleh pemerintah daerah kabupaten. Pemerintah Kabupaten Purworejo misalnya, pada periode tiga tahun terakhir dalam hal bantuan keuangannya kepada desa, terintegrasi dalam struktur APBD dan dimasukkan dalam komponen belanja rutin. Bantuan keuangan ini adalah model atau istilah yang dipakai Pemerintah Kabupaten Purworejo dalam menjabarkan pengertian perimbangan dana dari pemerintah kabupaten kepada Desa di era otonomi daerah ini. Jika dicermati dalam komponen belanja rutin APBD Purworejo, maka poin bantuan keuangan yang mencerminkan kebijakan “desentralisasi keuangan desa” alokasinya ada 8 pos anggaran, termasuk didalamnya poin Bantuan Kepada Desa dan Kelurahan (BKDK). Dalam pemahaman umum yang meluas di masyarakat desa, pos bantuan keuangan dari pemerintah kabupaten ini dikenal dengan BKDK. Padahal BKDK hanyalah salah satu dari 8 poin yang dialokasikan untuk desa. Persoalan ini penting untuk diklarifikasi di level desa, karena rekapitulasi dalam APBDes atas alokasi bantuan keuangan dari kabupaten sangat berkaitan dengan transparansi dan akuntabilitas pemerintah desa.

Dilihat dari aspek tujuan yang hendak dicapai dari bantuan keuangan kepada desa, pemerintah kabupaten Purworejo hanya dapat menjelaskan bahwa kebijakan tersebut untuk mengatasi kesenjangan keuangan antar desa. Dalam beberapa diskusi dengan penulis, pihak Pemerintah Kabupaten Purworejo justru berkehendak menghilangkan indikator fasilitas pelayanan publik sebagai dasar mengukur kebutuhan desa. Dalam persepsi mereka, fasilitas pelayanan publik adalah arena program dinas sektoral yang penganggarannya akan dimintakan dari Dana Alokasi Khusus (DAK). Kehendak Pemerintah Purworejo ini adalah ironi memformulasikan desentralisasi keuangan, karena justru melalui desentralisasi keuangan dengan mekanisme ADD pemerataan fasilitas pelayanan publik (pendidikan dan kesehatan) di masing-masing desa hendak dicapai. Persepsi kurang tepat inilah yang menjadi arena advokasi penulis bersama tim IRE Yogyakarta pada dua tahun terakhir. Advokasi dilakukan melalui serangkaian diskusi dengan seluruh stakeholders kabupaten dan desa, serta menyusun sebuah naskah akademik dan legal drafting mengenai desentralisasi desa. Serangkaian advokasi non litigasi ini dilakukan untuk menghalau bias persepsi tentang desentralisasi desa, sehingga targetnya adalah mendorong implementasi desentralisasi keuangan desa melalui formulasi ADD.

Mendorong Implementasi formulasi ADD

Secara subtantif, perjuangan mengimplementasikan perimbangan dana melalui alokai dana desa (ADD) merupakan langkah taktis dan strategis dalam rangka memperkuat kapasitas keuangan desa menuju kemandirian. Dari berbagai referensi dan upaya menyusun formulasi perimbangan dana desa, formula Alokasi Dana Desa (ADD) yang dihasilkan Tim Peneliti Fakultas Ekonomi UNIBRAW (Maryunani, Dkk) lebih realible untuk diaplikasikan. Dalam konteks mendorong desentralisasi keuangan desa, penulis memodifikasi indikator-indikator yang tersurat dalam formulasi ADD tersebut.

Hasil dari penelitian Tim FE UNIBRAW Malang tentang formulasi dan implementasi ADD di 4 Kabupaten di Jawa Timur, menyimpulkan bahwa selain memper-hatikan tujuan dan indikator yang dapat dipakai sebagai parameter pendistribusian ADD, bentuk formula pembagiannya pun harus memenuhi kriteria tertentu, sehingga hasil formulasi tersebut mudah diaplikasikan dan tidak bertentangan dengan tujuan dari desentralisasi desa. Artinya, formulasi ADD tersebut harus mendorong semangat desentralisasi, adil dan transparan, sederhana, pasti dan dapat diprediksi, netral, memberikan insentif bagi desa penerima, dan menghindari kecenderungan terciptanya sentralisasi kekuasaan di tingkat kabupaten.

Atas dasar pertimbangan poin-poin tersebut di atas, maka formulasi perimbangan dana yang disusun harus memasukkan unsur pemerataan dan unsur keadilan. Oleh karena itu, formula ADD yang disusun Maryunani, dan timnya (lihat persamaan (1) dan (2) di bawah ini) nampak sekali menggambarkan adanya dua komponen yang mempengaruhi, yaitu komponen tetap (ADM) untuk tujuan pemerataan dan komponen Variabel (ADV) untuk tujuan keadilan. Komponen tetap adalah dana minimum yang diterima oleh desa dan besarnya sama untuk setiap desa. Sedangkan komponen variabel adalah bagian ADD yang diterima oleh desa dan besarnya tergantung dari posisi relatif desa yang bersangkutan terhadap keseluruhan desa di wilayah kabupaten. Oleh karena itu besarnya ADD dari komponen variabel yang diterima oleh setiap desa kemungkinan besar tidak akan sama. Bentuk formula untuk menghitung besarnya ADD, menurut Maryunani, dkk., (2002) adalah sebagai berikut:

ADDi = ADM + (Bdi x ADV) ………… (1)

Dengan penjelasannya:
ADDi : ADD untuk desa ke i
ADM : Dana Alokasi Minimum (dibagi rata untuk seluruh desa)
BDi : Bobot desa ke i
ADV : Total ADD yang bersifat variabel

ADD = ADM + ADV ………………………(2)

Sedangkan untuk menentukan Bobot Desa ke i, formulanya:

BDi = a1 IKDi + a2 IPDi + a3 IIDi ……….. (3)

Dengan penjelasannya:
BDi : Bobot desa i
IKDi : Indeks kebutuhan desa i
IPDi : Indeks potensi desa i
IIPi : Indeks insentif desa I
a1…3 : Bobot masing-masing indeks dalam perhitungan BDi, dan a1 + a2 + a3 = 1

Dari persamaan (3) nampak, bahwa bobot desa mencerminkan prioritas yang menjadi preferensi suatu pemerintahan daerah terhadap kebijakan perimbangan keuangan kabupaten-desa. Prioritas ini bisa dilihat dari bobot indeks (a) yang ditetapkan, apakah yang diprioritaskan adalah kebutuhan desa, potensi desa atau insentif desanya? Sementara itu, masing-masing indeks bobot desa dapat dihitung dengan persamaan :

a). Indeks Kebutuhan Desa (IKD) ada lima variabel yang menentukan, sehingga:
IKDi = b1 ILWi + b2 IJPi + b3 IJPMi + b4 IKMi + b5 IKTJi ……… (4)

Dengan penjelasannya:

IKDi : Indeks kebutuhan desa i
ILWi : Indeks luas wilayah desa i
(luas wilayah desa i/total luas wilayah Kabupaten)
IJPi : Indeks jumlah penduduk desa i
(jumlah penduduk desa i/total jumlah penduduk se-Kebupaten)
IJPMi : Indeks jumlah penduduk miskin desa i
(jumlah penduduk miskin desa i/total penduduk miskin se-Kabuapaten)
IKMi : Indeks ketersediaan layanan publik desa i
(skor layanana publik desa i/total skor layanan publik seluruh desa)
IKTJi : Indeks keterjangkauan desa i
(skor keterjangkauan desa i/total skor keterjangkauan seluruh desa)
b : Bobot masing-masing indeks dalam penentuan IKDi, dimana b1+b2+ b3 + b4 + b5 = 1

b). Indeks potensi desa i adalah skor potensi desa i/total skor potensi desa dari seluruh desa. Skor potensi desa menurut Maryunani,dkk., dihitung melalui perbandingan baku penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) dengan luas wilayah desa tersebut. Namun dalam persepsi penulis, indikator tersebut bias kepentingan supra desa dan secara subtansi tidak mencerminkan potensi internal desa yang nyata. Maka dari itu penulis memilih untuk menghitung potensi desa melalui; jumlah angkatan kerja desa, dan rata-rata tingkat produktivitas pertanian (produksi gabah) per luas lahan yang ada dalam setahun.

c). Indeks insentif desa i adalah skor insentif desa i/total skor insentif seluruh desa. Menurut Maryunani, dkk., perhitungan skor insentif dihitung melalui perbandingan antara realisasi penerimaan PBB desa dengan rencana penerimaan PBB yang ditargetkan desa tersebut. Tetapi dalam persepsi penulis, indikator perhitungan insentif seperti itu juga bias kepentingan supra desa. Sehingga penulis lebih memilih skor insentif desa didapatkan melalui perhitungan hasil pemanfaatan aset desa yang dimiliki, misalnya tanah kas desa dibangun untuk kios desa dan disewakan ke warga desa, hasil sewa kios desa inilah dasar perhitungan insentif desa

Referensi Bacaan

AAGN Ari Dwipayana. 2004. Otonomi Daerah dan Otonomi Desa: kritik Konsep dan Implementasi, dalam AAGN Ari Dwipayana, dkk. “Promosi Otonomi Desa”. IRE Press Yogyakarta.
Hans Antlov. 2003. Negara dalam Desa: Patronase Kepemimpinan Lokal. Lappera Pustaka Utama.
Merilee S. Grindle & John W. Thomas. 1991. Public Choices and Policy Change. The Johns Hopkins University Press. Baltimore and London.

Iklan
No comments yet

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

%d blogger menyukai ini: